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构建民族地区危机管理体系
一 问题的提出
二十世纪90年代以来，各种公共危机事件在中国不断出现。「9·11」事件及非典危机的发生，使公共危机引起了世界范围内的极大关注。正是在这一背景下，近年来，危机管理逐步引起了中国政府的重视，不少学者也开始着手公共部门的危机管理研究，并取得了相当成果，不仅出现了大量研究危机管理的论著，一些公共危机管理专家也开始崭露头角。然而，中国广大民族地区1的危机管理至今未引起人们的足够重视，相关研究成果并不多见。这于中国大力实施西部大开发战略及全面建设小康社会和现代化2的宏伟目标是很不相适应的。事实上，同中国其他地区相比，民族地区危机形态更为复杂多样，危机意识更淡薄，危机应对能力更差，而危机承受能力更脆弱。
公共领域的危机是多种多样的。人们一般把危机划分为自然的和人为的危机。要一一列举各种危机也许不太容易，但是，有几种类型的危机由于其对人类的危害程度较大而引起人们的普遍关注，如地质和气候因素所引起的危机，典型者包括地震、海啸、洪水、热带风暴、火山爆发、山体滑坡等；环境因素所引起的危机，典型者包括旱灾、饥荒、环境的恶化、沙漠化、害虫灾害等；工业和技术系统的失败所引起的灾害和危机；战争和冲突引发的危机，如军事入侵、暴动、恐怖主义等；大规模的传染病所引起的公共卫生危机3。在中国广大民族地区，公共危机集中表现为地震、泥石流、山体滑坡、水灾、旱灾、火灾、传染性疾病、生态危机、民族冲突以及异常的民族信仰引发的民族灾难等。如：
1996年2月3日19时14分，云南省纳西族聚居地丽江发生7.0级地震。主震发生后又发生余震2529次，最大的一次为6级。地震波及范围相当大。丽江、鹤庆、中甸、剑川、洱源等地建筑物遭受不同程度的破坏。丽江县城及附近地区约20％的房屋倒塌。受灾乡镇51个，受灾人口达107.5万，重灾民有30多万。人员伤亡人数为17221人，其中309人丧生，3925人重伤，房屋倒塌35万多间，损坏60.9万多间，粮食损失3000多万公斤，直接经济损失达40多亿元人民币4。
2002年8月，云南省民族地区遭遇空前的滑坡泥石流灾害，8月10日，思茅地区普洱哈尼族彝族自治县、怒江傈僳族自治州福贡县发生泥石流灾害；8月12日至14日，昭通市盐津县、兰坪白族普米族自治县、新平彝族傣族自治县发生大面积山体滑坡和泥石流灾害；8月17日，国家重点工程小湾电站建设工地发生泥石流。滚滚泥石流夹杂着淤泥、石块、树枝，向村庄和田野蔓延，造成了极大的危害。如新平县水塘镇芭蕉树，泥浆和石头像波浪一样汹涌而下，不到三分钟时间，整个村子全被埋没5。截至8月16日，云南省共有231人在洪涝、泥石流、滑坡等自然灾害中丧生6。 2004年7月，云南德宏州盈江县、怒江傈僳族自治州等地发生泥石流和山体滑坡等灾害至7月23日，已死亡人数增加到26，而整个云南因泥石流等灾变而死亡的人数此时已经超过了100人7。
2003年7月上旬，湘西州遭受了特大洪灾，全州8个县市全部受灾，重灾人口达160万，直接经济损失达30亿元，给本来就贫困的湘西人民带来了雪上加霜般的巨大伤害。
笔者所熟悉的湘西土家族村寨双凤村8，近60年来，发生了多种类型的突发性危机事件，包括伤寒和鼠疫等传染性疾病、重大水灾、山体滑坡、大饥荒等，同时受到2003年全国性的「非典」、禽流感的威胁，生命和财产安全受到严重威胁，具体情况如下表：
双凤村突发性危机事件情况表
危机名称 发生时间（年） 造成的损失
鼠 疫 40年代 村民感染大部分，死亡60人
伤 寒 1984 村民感染过半，县卫生院驻村治疗2个多月，死亡3人
饥 荒 1959-1960 一共饿死80人，占当时村寨总人口的2/5
洪 灾 1993；1995；2000 1993年、1995年洪灾分别冲走田地40亩和60亩；2000年洪灾造成村公路大量毁坏，冲走茶林10亩、稻田6亩（村寨共200多亩田地）
非 典 2003 为全国性传染性疾病，对5名外出打工回村人员进行一段时间的隔离观察，最终无人感染
资料来源：本资料为笔者调查所得。2003年7-8月，笔者参加了由云南大学主持的全国少数民族村寨大调查──土家族的调查，双凤村即为调查点。调查组成员共7人，在该村做了为期一个月的田野调查。
近年来，随着国际范围内各种危机事件的频繁发生，中国民族地区危机事件也呈明显上升趋势。这些突发性危机事件，不仅在相当程度上威胁着少数民族人民的生命安全，而且由于各种危机事件所造成的巨大经济、财产损失，严重阻碍了民族地区社会经济的发展乃至社会稳定，阻碍了民族地区人民全面进入小康社会和现代化的进程。
与汉族地区相比，民族地区危机意识更淡薄，应对危机的能力更差，危机承受力更弱。
从近年来对突发性危机事件的处理看，中国民族地区危机管理能力是相当弱的，同中国其他地区相比，由于交通闭塞、经济、技术落后、各民族地区复杂的地质地貌以及少数民族普遍存在的听天由命的传统观念，民族地区应对危机事件的能力更弱，危机与危机管理意识更淡薄，当发生地震、泥石流、山体滑坡、水灾以及传染性疾病等危机事件时，当地政府往往表现出无能为力，百姓则要么认为是妖魔出现，要么觉得司空见惯，于是乎，在危机面前，要么求神拜佛，要么是听之任之，而未能采取有力的危机防范、应对与管理措施。主要表现为：政府危机管理意识淡薄，应对危机的能力不高；交通、通讯不发达，资金短缺，技术落后；危机管理人才奇缺；民众缺乏危机意识，听天由命的观念普遍。危机一旦来临，其所受的打击则往往是灾难性的，如前文所说2002年与2004年上半年云南思茅与德巨集地区泥石流不仅造成了大量人员伤亡，给此地经济的打击也是致命的，使得不少人无家可归，庄稼颗粒无收，不少本来已经脱贫的人们，在危机中，再次被推向贫困的深渊。
因此，从中国民族地区危机与危机管理现状出发，构建现代化的危机管理体系，提升民族地区政府与社会的危机管理能力，不仅是保证民族地区人民生命、财产安全与社会稳定的需要，而且是民族地区全面实现小康社会和现代化的重要保障，也是西部大开发的宏伟战略取得更大成功的重要条件之一。
二十世纪90年代以来，各种公共危机事件在中国不断出现。「9·11」事件及非典危机的发生，使公共危机引起了世界范围内的极大关注。正是在这一背景下，近年来，危机管理逐步引起了中国政府的重视，不少学者也开始着手公共部门的危机管理研究，并取得了相当成果，不仅出现了大量研究危机管理的论著，一些公共危机管理专家也开始崭露头角。然而，中国广大民族地区1的危机管理至今未引起人们的足够重视，相关研究成果并不多见。这于中国大力实施西部大开发战略及全面建设小康社会和现代化2的宏伟目标是很不相适应的。事实上，同中国其他地区相比，民族地区危机形态更为复杂多样，危机意识更淡薄，危机应对能力更差，而危机承受能力更脆弱。
公共领域的危机是多种多样的。人们一般把危机划分为自然的和人为的危机。要一一列举各种危机也许不太容易，但是，有几种类型的危机由于其对人类的危害程度较大而引起人们的普遍关注，如地质和气候因素所引起的危机，典型者包括地震、海啸、洪水、热带风暴、火山爆发、山体滑坡等；环境因素所引起的危机，典型者包括旱灾、饥荒、环境的恶化、沙漠化、害虫灾害等；工业和技术系统的失败所引起的灾害和危机；战争和冲突引发的危机，如军事入侵、暴动、恐怖主义等；大规模的传染病所引起的公共卫生危机3。在中国广大民族地区，公共危机集中表现为地震、泥石流、山体滑坡、水灾、旱灾、火灾、传染性疾病、生态危机、民族冲突以及异常的民族信仰引发的民族灾难等。如：
1996年2月3日19时14分，云南省纳西族聚居地丽江发生7.0级地震。主震发生后又发生余震2529次，最大的一次为6级。地震波及范围相当大。丽江、鹤庆、中甸、剑川、洱源等地建筑物遭受不同程度的破坏。丽江县城及附近地区约20％的房屋倒塌。受灾乡镇51个，受灾人口达107.5万，重灾民有30多万。人员伤亡人数为17221人，其中309人丧生，3925人重伤，房屋倒塌35万多间，损坏60.9万多间，粮食损失3000多万公斤，直接经济损失达40多亿元人民币4。
2002年8月，云南省民族地区遭遇空前的滑坡泥石流灾害，8月10日，思茅地区普洱哈尼族彝族自治县、怒江傈僳族自治州福贡县发生泥石流灾害；8月12日至14日，昭通市盐津县、兰坪白族普米族自治县、新平彝族傣族自治县发生大面积山体滑坡和泥石流灾害；8月17日，国家重点工程小湾电站建设工地发生泥石流。滚滚泥石流夹杂着淤泥、石块、树枝，向村庄和田野蔓延，造成了极大的危害。如新平县水塘镇芭蕉树，泥浆和石头像波浪一样汹涌而下，不到三分钟时间，整个村子全被埋没5。截至8月16日，云南省共有231人在洪涝、泥石流、滑坡等自然灾害中丧生6。 2004年7月，云南德宏州盈江县、怒江傈僳族自治州等地发生泥石流和山体滑坡等灾害至7月23日，已死亡人数增加到26，而整个云南因泥石流等灾变而死亡的人数此时已经超过了100人7。
2003年7月上旬，湘西州遭受了特大洪灾，全州8个县市全部受灾，重灾人口达160万，直接经济损失达30亿元，给本来就贫困的湘西人民带来了雪上加霜般的巨大伤害。
笔者所熟悉的湘西土家族村寨双凤村8，近60年来，发生了多种类型的突发性危机事件，包括伤寒和鼠疫等传染性疾病、重大水灾、山体滑坡、大饥荒等，同时受到2003年全国性的「非典」、禽流感的威胁，生命和财产安全受到严重威胁，具体情况如下表：
双凤村突发性危机事件情况表
危机名称 发生时间（年） 造成的损失
鼠 疫 40年代 村民感染大部分，死亡60人
伤 寒 1984 村民感染过半，县卫生院驻村治疗2个多月，死亡3人
饥 荒 1959-1960 一共饿死80人，占当时村寨总人口的2/5
洪 灾 1993；1995；2000 1993年、1995年洪灾分别冲走田地40亩和60亩；2000年洪灾造成村公路大量毁坏，冲走茶林10亩、稻田6亩（村寨共200多亩田地）
非 典 2003 为全国性传染性疾病，对5名外出打工回村人员进行一段时间的隔离观察，最终无人感染
资料来源：本资料为笔者调查所得。2003年7-8月，笔者参加了由云南大学主持的全国少数民族村寨大调查──土家族的调查，双凤村即为调查点。调查组成员共7人，在该村做了为期一个月的田野调查。
近年来，随着国际范围内各种危机事件的频繁发生，中国民族地区危机事件也呈明显上升趋势。这些突发性危机事件，不仅在相当程度上威胁着少数民族人民的生命安全，而且由于各种危机事件所造成的巨大经济、财产损失，严重阻碍了民族地区社会经济的发展乃至社会稳定，阻碍了民族地区人民全面进入小康社会和现代化的进程。
与汉族地区相比，民族地区危机意识更淡薄，应对危机的能力更差，危机承受力更弱。
从近年来对突发性危机事件的处理看，中国民族地区危机管理能力是相当弱的，同中国其他地区相比，由于交通闭塞、经济、技术落后、各民族地区复杂的地质地貌以及少数民族普遍存在的听天由命的传统观念，民族地区应对危机事件的能力更弱，危机与危机管理意识更淡薄，当发生地震、泥石流、山体滑坡、水灾以及传染性疾病等危机事件时，当地政府往往表现出无能为力，百姓则要么认为是妖魔出现，要么觉得司空见惯，于是乎，在危机面前，要么求神拜佛，要么是听之任之，而未能采取有力的危机防范、应对与管理措施。主要表现为：政府危机管理意识淡薄，应对危机的能力不高；交通、通讯不发达，资金短缺，技术落后；危机管理人才奇缺；民众缺乏危机意识，听天由命的观念普遍。危机一旦来临，其所受的打击则往往是灾难性的，如前文所说2002年与2004年上半年云南思茅与德巨集地区泥石流不仅造成了大量人员伤亡，给此地经济的打击也是致命的，使得不少人无家可归，庄稼颗粒无收，不少本来已经脱贫的人们，在危机中，再次被推向贫困的深渊。
因此，从中国民族地区危机与危机管理现状出发，构建现代化的危机管理体系，提升民族地区政府与社会的危机管理能力，不仅是保证民族地区人民生命、财产安全与社会稳定的需要，而且是民族地区全面实现小康社会和现代化的重要保障，也是西部大开发的宏伟战略取得更大成功的重要条件之一。
二 中国公共危机管理研究现状及简评
危机理论是西方政治学研究的传统课题，主要分析政治危机，包政权与政府的变更、政治冲突和战争等。其目的在于探索政治危机的根源，寻求处理和应对政治危机、维护政治稳定的方法。危机管理研究起源于企业管理理论。国际上公共危机管理领域最具影响力的理论著作主要有巴顿所著的《组织危机管理》、希斯所著的《危机管理》、罗森塔尔的《危机管理:应对灾害、暴乱与恐怖主义》及沃的《应对危机四伏的生活:突发事件管理导论》等。美国「9·11」事件后，公共部门的危机管理在国际范围内引起极大关注，国际上对公共危机管理的主要注意力很快集中到反恐怖主义的国家安全领域。与国外相比，中国有关公共危机管理的研究起步晚，大的课题可追溯到中共黑龙江省委党校刘斌研究员、刘家顺研究员、东北林业大学王永青教授等承担的国家哲学社会科学「八五」规划重点研究专案「政策科学研究」，其最终研究成果中已经涉及到公共危机与政府责任问题。9·11事件之后，公共部门危机管理才引起了中国政府与学者的高度重视，一些课题相继出现：中国科学院牛文元教授、北京大学丁元竹研究员、中国人民大学张成福教授、孙柏英教授、中国社会科学院马晓河和台湾空中大学洪秀菊博士、瑞典Crismart的Bengt Sundelius 教授、Eric Stern 博士等先后对中国公共危机管理与政府责任问题相关领域进行了深入的研究，其主要内容包括群体性重大事件、官员腐败案件屡禁不止、恶性生产交通安全事故、粮食安全问题、大江大河特大洪涝灾害、社会保障失衡引发弱势群体社会不满意度增高、「法轮功」邪教活动、黑社会组织犯罪等。2003 年「非典」之后，中国公共危机管理研究集中到公共卫生与健康、社会保障与弱势群体保护、政府问责机制建设与公共服务等领域。中科院-清华大学国情研究中心胡鞍钢教授、王绍光研究员、周建明研究员等主持的课题，针对日益突出的社会不平等、不公平、不稳定及其他社会危机，明确提出以国家基本制度建设为中心的战略构想，目的在于通过国家制度建设消饵社会危机；清华大学公共管理学院薛澜等主持了「社会变革中突发事件应急管理」课题，课题成果著作《危机管理:转型期中国面临的挑战》从社会转型期的
